論防止直銷公共政策的失效

關鍵字：公共政策

在直銷公共政策系統(tǒng)設計過程中，我們可以通過對可能造成政策系統(tǒng)失效的各種因素進行分析，并繪制邏輯框圖，從而預測直銷公共政策系統(tǒng)失效原因的各種可能組合方式及其發(fā)生的概率。直銷公共政策系統(tǒng)容易引起失效的因素有：直銷公共政策自身的結(jié)構(gòu)要素、直銷公共政策環(huán)境與直銷公共政策條件、直銷公共政策實施組織與人員、直銷公共政策實施的技術與手段，等等。從我國的情況看，雖直銷公共政策方面沒有出現(xiàn)重大失效的問題，但我們認為，在目前中國直銷發(fā)展還不很十分規(guī)范的情勢下，防止直銷公共政策的失效應該作為中央和省一級政府的一項重要工作。

中國直銷公共政策的失效可能會出現(xiàn)以下幾種類型：

一、以時間變量作為衡量標尺的直銷公共政策失效類型

直銷公共政策失效可以分為早期失效、中期失效、后期失效。早期失效是指直銷公共政策實施初期即發(fā)生的失效，其問題既可能出在直銷公共政策的制定方面，也可能出在直銷公共政策的執(zhí)行方面，還可能出在直銷公共政策的受體方面。中期失效是指直銷公共政策執(zhí)行到一定階段發(fā)生的失效，其問題可能是直銷公共政策本身的短期效應所致，也可能因直銷公共政策的老化、疲勞、磨損或執(zhí)行疲勞所致。后期失效是指直銷公共政策實施臨近結(jié)束時發(fā)生的失效，它也是一種退化失效，這種失效是正常的，它表明這一直銷公共政策應當讓位于新的直銷公共政策。直銷公共政策退化表明政策已經(jīng)過時，目標群體已開始設置種種障礙來抵制，直銷公共政策資源完全被耗損掉了，因此，直銷公共政策退化失效又稱直銷公共政策耗損失效。我國的直銷公共政策曾出現(xiàn)過早期失效和中期失效的現(xiàn)象。比如，直銷剛在我國興起的時候，政策相關一開始出臺了鼓勵的政策，允許包括安利等企業(yè)從事直銷。但時間不長政府又出臺了“一刀切”的辦法禁止任何企業(yè)從事直銷。當然，政府因傳銷破壞社會穩(wěn)定不得不采取這一措施，但作為一項直銷公共政策，其從出臺從實施結(jié)束的時間太短，屬于早期失效的類型。

二、以程度變量作為衡量標尺的直銷公共政策失效類型

直銷公共政策的失效也可以分嚴重失效、輕度失效、完全失效、部分失效。嚴重失效又叫致命失效，是直銷公共政策本質(zhì)失效或是直銷公共政策失敗，它會導致直銷公共政策的主體與客體雙方的嚴重損失，甚至引發(fā)巨大的社會動蕩。直銷公共政策的嚴重失效大多是完全失效，或相當大部分的失效。輕度失效是直銷公共政策早期失效或偶然失效的特征，它可能發(fā)生在直銷公共政策實施的個別環(huán)節(jié)、個別區(qū)域。輕度失效既可以是直銷公共政策執(zhí)行中的失控、失調(diào)導致的，還可能是嚴重失效的初期表現(xiàn)。完全失效與部分失效是從直銷公共政策發(fā)生作用的整體與部分來說的。完全失效則是直銷公共政策實施根本起不到原先設計的作用。完全失效若發(fā)生在直銷公共政策執(zhí)行的初期與中期，則說明直銷公共政策本身是不科學、不合理的；若發(fā)生在直銷公共政策實施的后期，則說明直銷公共政策的有效期已經(jīng)結(jié)束。部分失效多半發(fā)生在一定的范圍與環(huán)節(jié)上，引起的原因既可以是直銷公共政策自身的缺陷，也可以是執(zhí)行中的失誤。我國直銷公共政策嚴重失效和完全失效至今還沒有出現(xiàn)，但輕度失效和部分失效還的有的。我國出臺的《直銷管理條例》和《禁止傳銷條例》中，對多層次直銷視為傳銷加以徹底禁止。但直銷市場的實際情況卻很少看到單層次直銷，包括已經(jīng)獲牌的一些直銷企業(yè)也沒有完全實行單層次直銷。這就說明，我國的直銷法規(guī)作為一項直銷公共政策，在執(zhí)行中也出現(xiàn)了輕度失效或小部分失效的現(xiàn)象。

三、以持續(xù)變量作為衡量標尺的政策失效類型

直銷公共政策失效還可以分為突變失效、間歇失效、漸變失效。突變失效是指直銷公共政策實施中由于某些偶然的因素作用或執(zhí)行中某些既定因素發(fā)生重大改變而導致的政策失效，這種失效是直銷公共政策執(zhí)行的設計中難以預料到的。如果這些偶然因素的作用是暫時的，則可以等其消失后繼續(xù)恢復直銷公共政策的效能，如果這一偶然因素不可能立即消除，則可以通過對直銷公共政策的調(diào)整來保證政策按原先的設計要求發(fā)揮效能。但是如果發(fā)生改變的是一些原先政策設計中既定的重要變量，這種突變失效也可能是直銷公共政策完全失效的前奏。間歇失效是指影響直銷公共政策實施的某些因素周期性起作用而產(chǎn)生的政策失效。導致失效的原因是多方面的，可能是直銷公共政策執(zhí)行中對標準的把握時緊時松，也可能是直銷公共政策實施所需要的資源時有時缺等。間歇失效應當抓緊防治，因為多次間歇性失效累加起來，就會出現(xiàn)大的直銷公共政策失效。漸變失效是直銷公共政策負向功能逐漸增大的失效現(xiàn)象，它是直銷公共政策實施中某一類阻礙因素或抵抗力量不斷上升的結(jié)果。

防止中國直銷公共政策的失效，這是關系到直銷信息不對稱情況改善、中國直銷市場失靈現(xiàn)象矯正的重大問題。因此，我們必須把防止中國直銷公共政策失效真正列入政府工作的議事日程。

一、防止直銷公共政策相關低度化

所謂直銷公共政策相關度指的是直銷公共政策方案與直銷公共政策目標的關聯(lián)程度。如果直銷公共政策方案直接指向直銷公共政策目標體系，則稱直銷公共政策相關高度化；反之，直銷公共政策方案與直銷公共政策目標體系之間的關系呈現(xiàn)為非對應關系，則稱為直銷公共政策相關低度化。如果直銷公共政策相關度低，政策方案實施后，就不容易甚至不可能達到預期的政策目標，當然也就無法解決政策問題，甚至導致政策失效。所以，我們在直銷公共政策制定過程中，一定要使政策方案直接指向政策目標體系，這樣，才能真正防止中國直銷公共政策相關低度化。我國2005年9月的《直銷管理條例》與與原來的草案以及國家以前的政策規(guī)定相比，我們認為直銷公共政策方案已直接指向了直銷公共政策目標體系，嚴中有寬、緊中有松、規(guī)中有避的政策符合國家既放開直銷又確保社會穩(wěn)定的立法初衷，所以有效防止了直銷公共政策相關低度化現(xiàn)象的出現(xiàn)。我們建議國家以后提供的直銷公共政策也應該運用這一成功經(jīng)驗，切實防止出現(xiàn)直銷公共政策相關低度化的問題

二、防止直銷公共政策調(diào)控疲弱化

所謂直銷公共政策調(diào)控疲弱化，是指直銷公共政策執(zhí)行主體對政策運行的控制疲軟和弱化。主要表現(xiàn)在：一是政策溝通差；二是政策控制力度小。我們在直銷公共政策執(zhí)行中，必須加強政策制定部門與政策執(zhí)行部門之間、執(zhí)行機構(gòu)體系之間、政策執(zhí)行機構(gòu)與政策目標團體之間的溝通，如果這些方面的溝通少或雖有溝通卻解決不了相互間的矛盾與摩擦，直銷公共政策就會因種種內(nèi)部的沖突而失效。同樣，如果執(zhí)行機構(gòu)對政策控制的力度不足，直銷公共政策執(zhí)行就會失真、走樣、扭曲，同樣也會導致政策失效。據(jù)我們觀察，我國直銷法規(guī)實施過程中，政策溝通差和政策控制力度小的問題比較突出。比如，我國加大打擊傳銷力度的政策無疑是正確的，但是對什么是真正的傳銷地方政府往往把握不是十分準確。我們發(fā)現(xiàn)，有的直銷企業(yè)為了更好地貫徹直銷法規(guī)，對營銷模式加以創(chuàng)新，這應該加以鼓勵，即使發(fā)現(xiàn)有違規(guī)應該指導他們加以改進。但是，有些地方的管理部門卻不加以實事求是的分析，一律以傳銷加以論處。這種情況反映了政策溝通能力比較差，應該加以認真改進。另外，政策控制力度小的情況在一些地方也表現(xiàn)得十分突出。在打擊傳銷過程中，少數(shù)地方為了當?shù)氐摹袄�益”而對傳銷打擊不力，甚至加以保護。在這些地方，打擊傳銷的政策控制力度很小，當中央政府加以干預后才被動開展打傳。以上兩種情況，都是直銷公共政策調(diào)控疲弱化的表現(xiàn)，必須加以認真防止。

三、防止直銷公共政策效應短期化

直銷公共政策效應短期化是指公共直銷政策在實施后，只對淺層的政策問題產(chǎn)生暫時影響，未能觸及深層的問題，有些現(xiàn)象雖一時得到控制，但隨后又會死灰復燃。導致直銷公共政策效應短期化的原因很多，主要的有目標與方案設計短期化及政策執(zhí)行過于表層化等。因此，我們在制定直銷公共政策時，千萬不能滿足于設立一些容易達到的短期目標，政策方案也不能只著眼于實現(xiàn)短期成效，不去研究政策問題中處于深層的矛盾，只圖頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳，做表面文章。因為這樣的直銷公共政策必然不能真正解決政策問題的。在我國，直銷公共政策效應短期化的問題應該說得到了初步解決，但解決得還不夠完善。例如，傳銷為什么如此盛行的深層次問題，政府的政策研究還不夠，重視了“打”而忽略了“導”，結(jié)果使一些地方的傳銷始終打不徹底。問題就在于我國打擊傳銷的政策可能只追求了短期成效，而沒有從長遠政策目標去設計打擊傳銷的公共政策。由于打傳公共政策效應短期化，因而對一些傳銷公司前期的傳銷行為不能很好地加以制止，等他們傳銷行為對社會造成了惡劣影響了才加以打擊。全國好幾起上億元傳銷大案的出現(xiàn)，大多是因為政策目標與方案設計短期化及政策執(zhí)行過于表層化而造成的。這樣的教訓我們應該很好地記取。

四、防止直銷公共政策運行阻隔化

直銷公共政策要能發(fā)揮效用，必須確保直銷公共政策運行暢通無阻。在直銷公共政策運行中，容易發(fā)生阻隔的現(xiàn)象大多集中在執(zhí)行階段。引起直銷公共政策實施過程阻隔的因素很多，比如直銷公共政策執(zhí)行的組織不健全、政策投入不到位、政策環(huán)境發(fā)生變化等。所有這些都會妨礙直銷公共政策的貫徹執(zhí)行。直銷公共政策運行阻隔化的情況在我國也是有的。上文提到少數(shù)地方的地方保護主義嚴重，對傳銷打擊不力甚至加發(fā)保護，就是直銷公共政策運行阻隔化的明顯表現(xiàn)。因此，制定出來的直銷公共政策再好，再具有科學性、合理性，如果不能真正付諸于實踐，直銷公共政策的效用還是發(fā)揮不出來。對于這一點，必須引起各級政府特別是中央和省一級政府的高度注意。

作者介紹：歐陽文章，中國直銷專家委員會專家，《中國直銷經(jīng)濟學》著作者